Здравствуйте, в этой статье мы постараемся ответить на вопрос: «17. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ И ЕЕ ВИДЫ». Также Вы можете бесплатно проконсультироваться у юристов онлайн прямо на сайте.
К государственной собственности относятся земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований (ст. 16 ЗК РФ). Субъектами государственной собственности на землю являются органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.
Разграничение государственной собственности на землю
В соответствии со ст. 214 ГК РФ государственная собственность — имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъектов Российской Федерации). Таким образом, субъектами права государственной собственности являются Российская Федерация, республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.
Поскольку объектами любых прав на землю могут быть только индивидуально определенные земельные участки, в настоящее время серьезные трудности связаны с определением объектов собственности публичных образований, в частности государственной собственности.
С июля 2001 по июль 2006 г. существовала самостоятельная законодательно установленная процедура разграничения публичной собственности. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществлялось в соответствии с утратившим силу Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ.
Целями разграничения публичной собственности являлись индивидуальное определение каждого земельного участка и отнесение к федеральной, региональной или муниципальной собственности путем принятия соответствующего перечня на уровне Правительства Российской Федерации. Данная процедура была крайне сложной и запутанной, а также требовала больших технических, временных и финансовых затрат, так как предполагалось индивидуально определить каждый участок на территории, составляющей примерно 70 — 80% от территории Российской Федерации, а также принять решение об отнесении каждого участка к собственности конкретного публичного субъекта. Разумеется, данная деятельность не была осуществлена, в связи с чем было принято решение об отмене разграничения государственной собственности в качестве самостоятельной процедуры.
Права и обязанности собственников земельных участков
В соответствии с гражданским законодательством собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Это три правомочия, которыми наделен каждый собственник.
ГК РФ наделяет собственника правом по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. В том числе собственник наделяется правом отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Права собственников земельных участков на совершение сделок с принадлежащими им участками регулируются гражданским законодательством с учетом особенностей, установленных земельным законодательством. Статья 40 ЗК РФ содержит открытый перечень прав собственников земельных участков:
1) собственник земельного участка имеет право использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону «О недрах» предоставление участков недр в частную собственность не предусматривается. Поэтому необходимо разграничивать понятия «участки недр» и «добытые полезные ископаемые». Если недра и их участки принадлежат на праве собственности исключительно государству (ст. 1.2 Закона «О недрах»), то добытые общераспространенные полезные ископаемые могут находиться в собственности граждан и юридических лиц — собственников земельных участков. Собственники земельных участков вправе в соответствии со ст. 19 Закона «О недрах» по своему усмотрению в границах земельных участков осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, на глубину до пяти метров.
Порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых устанавливается законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст. 18 Закона «О недрах»).
Добытые общераспространенные полезные ископаемые могут быть использованы собственниками земельных участков только для своих нужд, например строительства. В случае же добычи указанных полезных ископаемых для коммерческих целей, например на продажу, необходимо получение лицензии на добычу полезных ископаемых на общих основаниях в соответствии с требованиями законодательства о недрах.
Пресные подземные водные объекты могут быть использованы в порядке, установленном Водным кодексом и законодательством о недрах. Данная деятельность осуществляется путем устройства и эксплуатации бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения. При нецентрализованном питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении населения граждане и юридические лица вправе осуществлять забор воды непосредственно из поверхностных и подземных водных объектов в соответствии с Водным кодексом без получения специального разрешения. Порядок осуществления работ по устройству бытовых колодцев и скважин определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
До августа 2008 г. Гражданским кодексом устанавливалось, что право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся на нем лес и растения. Земельный кодекс предусматривал право собственника земельного участка на многолетние насаждения, расположенные на нем. Однако в связи с введением в действие нового Лесного кодекса леса и многолетние насаждения были исключены из самостоятельных объектов недвижимости. Новый Лесной кодекс рассматривает землю, занятую лесом, как единый природный и имущественный объект. Таким образом, с августа 2008 г. частные собственники земельных участков оказались лишены права собственности на лес и многолетние насаждения, расположенные на них, независимо от их принадлежности к той или иной категории земель.
Вырубка лесных насаждений на таких участках теперь будет законна лишь на основании договора купли-продажи лесных насаждений в порядке исключения, если это будет разрешено законом субъекта РФ.
Также собственнику земельного участка принадлежит на праве собственности урожай дикорастущих и сеяных трав. Он имеет право косить их, пасти на них скот, использовать на корню и в скошенном виде в качестве корма для домашних животных, привлекать на свой участок дикую живность (без ущерба для своих соседей);
2) собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные строения и сооружения в соответствии с целевым назначением категории земель и разрешенным использованием с соблюдением установленных архитектурно-планировочных, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных специальных требований (норм, правил, нормативов). Например, противопожарные расстояния между жилыми строениями (или домами), расположенными на соседних участках, в зависимости от материала несущих и ограждающих конструкций должны быть не менее 6 метров.
Возможность размещения строения на земельном участке специально указываться в правоустанавливающих документах не должна, за исключением случаев предоставления земельных участков для целей строительства. В этом последнем случае возведение на земельном участке строения или сооружения является обязанностью землепользователя в рамках разрешенного целевого назначения земельного участка. В случаях предоставления земельного участка для целей, не связанных со строительством, возведение или невозведение строений или сооружений, соответствующих целевому назначению участка, является правом собственника земельного участка. Например, в случае, если земельный участок предоставляется для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, разрешенное использование данного участка предполагает (или по крайней мере не ограничивает) возможность осуществления жилищного или иного строительства, однако не обязывает собственника земли к этому, так как исходя из буквального толкования абзацев 1 — 3 ст. 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» возведение жилого строения на садовом, огородном или дачном земельном участке является правом гражданина, которое может быть им как реализовано, так и не реализовано в процессе землепользования.
Какие документы подтвердят право собственности
Для подтверждения произошедшей регистрации права собственности на участок, независимо от того, к какому уровню он относится, потребуются два основных документа:
- Постановление или Решение руководителя уполномоченного федерального органа о передаче конкретного участка или территориальной группы участков в ведение соответствующих органов исполнительной власти;
- Выписка из ЕГРН, в которой будут указаны сведения о собственнике (полное наименование учреждения, признанного таковым), данные об основании возникновения такого права и дате такого возникновения, кадастровый номер участка, а также сведения о времени и месте постановки участка на кадастровый учет.
До 2016 года в качестве подтверждающего право собственности на недвижимость документа требовался и кадастровый паспорт (в нем указывался кадастровый номер и данные о собственнике). На сегодняшний день этот документ считается юридически ничтожным, так как утратили силу нормативные акты Росреестра, которыми он был введен в действие.
Разграничение госсобственности на землю – сложный и трудоемкий процесс, чья сложность связана, в первую очередь, с грамотным распределением существующих участков между разными уровнями собственников. Однако, если такого разграничения не произошло, запрета на эксплуатацию такого участка не последует, если соглашение о его использовании будет составлено в соответствии с требованиями действующего законодательства. По итогам произошедшего разграничения собственникам в Росреестре выдаются документы, подтверждающие законность их прав.
Согласно Конституции
РФ земля и
другие природные ресурсы могут находиться
в частной, государственной, муниципальной
и иных формах собственности.
ФЗ «О разграничении
государственной собственности на землю»
17.07.2001 (вступил
в действие через шесть месяцев после
его опубликования).
Основанием гос.
регистрации права собственности
на земельные участки РФ, субъектов РФ
и муниципальных образований являются
акты
Правительства РФ
об утверждении перечней земельных
участков, на которые у РФ и ее субъектов
возникает право собственности при
разграничении гос. на землю, а также
вступившие
в законную силу судебные решения по
спорам,
связанным с разграничением гос.
собственности на землю.
Основание внесения
земельных участков в перечень земельных
участков, на которые у РФ возникает
право собственности,
— включение их в состав:
- земель лесного фонда, особо охраняемых территорий, водного фонда (занятых объектами, находящимися в федеральной собственности), обороны и безопасности;
- земель с/х назначения, населенных пунктов, промышленности, природоохранного назначения, если на них есть недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности;
- земель запаса, если на них есть недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности.
Основание внесения
земельных участков в перечень земельных
участков, на которые у субъектов РФ
возникает право собственности,
— включение их в состав:
- земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, водного фонда (занятых объектами, находящимися в собственности субъектов РФ);
- земель с/х назначения, населенных пунктов, промышленности, природоохранного назначения, если на них есть недвижимое имущество, находящееся в собственности субъекта РФ;
- фонда перераспределения земель;
- земель запаса в границах муниципальных образований, если на них есть недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов РФ
Основание внесения
земельных участков в перечень земельных
участков, на которые у муниципальных
образований возникает право собственности,
— их включение в состав:
- земель особо охраняемых территорий, водного фонда (занятых объектами, находящимися в муниц. собственности);
- земель с/х назначения, населенных пунктов, промышленности, природоохранного значения, если на них есть недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности;
- земель запаса в границах муниц. образований, если на них есть недвижимое имущество, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в гос. собственности.
Разграничение
государственной собственности на землю
осуществляется в следующем порядке:
- специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти подготавливает перечни земельных участков, на которые у РФ, субъектов РФ, муниципальных образований возникает право собственности;
- подготовленные и согласованные с органами государственной власти субъектов РФ, органами МСУ перечни земельных участков утверждаются Правительством РФ;
- сведения о земельных участках, внесенных в данные перечни, вносятся в документы государственного земельного кадастра.
Государственная
регистрация права собственности
публичных образований на земельные
участки будет осуществляться в следующем
порядке:
- формирование земельного участка как объекта права собственности;
- возникновение оснований для государственной регистрации прав (вступление в силу правоустанавливающих документов на земельные участки);
- представление документов на гос. регистрацию прав;
- государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Конституционные положения
Понятие государственной собственности на землю, а также правила ее оборота установлены в ряде положений Основного Закона. К ним, в частности, относят:
- Ст. 72, п. 1, подп. «г». В нем сказано, что разграничение государственной собственности находится в общем ведении страны и ее субъектов. В соответствии с этим издаются законопроекты и принимаются на их основании прочие нормативные акты. При этом последние не должны находиться в противоречии с ФЗ. При несоответствии действует ст. 76 Конституции.
- Ст. 35, п. 3. Его положения говорят о невозможности лишения кого бы то ни было его имущества, кроме как по судебному решению. Принудительное отчуждение в пользу государства допускается с соблюдением определенных условий. В частности, должно быть обеспечено равноценное и предварительное возмещение. Что касается рассматриваемой темы, то право государственной собственности на землю не должно ущемлять интересы юридических лиц и граждан – владельцев наделов.
Конечно, отсутствие юридического хозяина такого важного ресурса, как земельная собственность отчасти тормозит экономическое развитие территорий. Поэтому на законодательном уровне было принято решение, что до прояснения этих вопросов право текущего распоряжения такими участками имеют территориальные органы муниципальной власти. Относительно столиц или административных центров субъектов РФ принят немного другой порядок. Считается, что обычно правами распоряжения в данном случае должны обладать органы местного самоуправления. Однако в особых случаях законодательством может быть предусмотрена передача права распоряжения соответствующим исполнительным государственным органам. Речь идёт об исполнительных органах субъектов федерации.
Уполномоченные органы власти могут принимать решения по делегированию отдельных функций, относящихся к управлению такими землями, но не передавать при этом право собственности или право распоряжения.
Важно заметить, что предоставление права распоряжения не является передачей права собственности. В качестве причин этого можно указать следующее.
Участки в региональной собственности
К таковым принадлежат территории:
- на которых находятся сооружения или постройки, принадлежащие регионам;
- переданные органам власти субъектов, некоммерческим структурам, казенным предприятиям и пр.;
- где располагается имущество приватизированное, ранее являвшееся собственностью регионов;
- другие переданные на основании законодательства.
Помимо этого, субъектам разрешается еще владеть:
- особыми охраняемыми зонами регионального значения;
- лесными угодьями;
- фондами распределения;
- водными наделами (если на них располагаются объекты, пребывающие в собственности регионов).
Всеми этими землями управляют местные госорганы в пределах, имеющихся у них полномочий.
Виды государственной земельной собственности
Базовой разновидностью государственных земель является фонд федерального владения. Государственная правовая регистрация так определяет участки, которые были признаны собственностью РФ законами. Вместе с этим также существуют земли субъектов России и муниципальных образований. Обычно выделяют именно федеральные участки и владения, находящиеся под управлением муниципальных образований.
Объединяющим фактором определения обеих категорий является то, что, по сути, обе разновидности земель принадлежат государству. Другое дело, что прямое обращение с этими фондами осуществляется разными структурами. Очевидно, что разграничение государственной собственности на землю в РФ происходит на разных основаниях, которые как раз и определяют права непосредственного владения участками муниципального органа или иного субъекта. При этом не всегда таким признаком разделения выступает именно право в некотором роде первоначальной принадлежности. Законом предусмотрена подготовка правительственных актов, которые могут также выступить основанием для разделения федеральных земель.
В чем заключается сущность разграничения государственной собственности на землю?
Такой процесс, как разграничение государственной собственности на землю, является традиционно одним из самых сложных не только с точки зрения формирования и применения норм правового регулирования, но и в плане влияния на социально-экономические процессы. Особенно остро те вопросы, которые характеризуют соответствующее разграничение, встают в случаях, когда речь идет о необходимости определения конкретных полномочий органов власти в части управления землями, а также определения компетенций иных субъектов права, например муниципалитетов, которые по закону должны осуществлять деятельность по управлению территориями независимо от государственной власти.
Что же это за процесс — разграничение государственной собственности на землю? Он представляет собой установленный законодательством РФ порядок передачи различных земель в собственность:
- федеральных органов власти;
- субъектов РФ;
- местной власти.
Факт распределения территорий фиксируется в момент издания некоторым уполномоченным органом решения о предоставлении того или иного земельного участка в собственность какого-либо субъекта. На основании соответствующего решения могут оформляться различные правоустанавливающие документы, например свидетельство о праве собственности.
Евразийский юридический портал
На современном этапе земельной реформы, несмотря на удачное решение ряда актуальных правовых вопросов, продолжают сохраняться и проблемы, имеющие более чем десятилетнюю историю. Одной из таких не решенных проблем является разграничение государственной собственности на землю. В дореформенный период вопрос о разграничении собственности на землю между центром и регионами не ставился и не мог быть поставлен. СССР представлял собой федеративное государство со сложным административно-территориальным устройством, причем весь земельный фонд в его границах являлся единым и неделимым объектом права государственной собственности без разделения его между субъектами (республиками, краями, областями и т.д.). В период проведения земельной реформы было установлено, что в России располагаются земельные участки, находящиеся в государственной (федеральной и субъектов РФ); муниципальной, частной (граждан и юридических лиц, включая иностранных) и иных формах собственности. Правовое регулирование разграничения всех форм публичной собственности на землю в Конституции России, ГК РФ, иных федеральных законах и подзаконных актах вплоть до 2001 г. страдало противоречивостью и пробельностью. При этом суть проблемы заключалась не в наделении Российской Федерации землей, как иногда ставили вопрос субъекты РФ (государство было наделено земельной собственностью по Декрету о земле 1917 г.), а именно о разграничении единой государственной собственности на землю между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Попыток решить данную проблему предпринималось множество, а начало разграничению публичной собственности на землю было положено Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г. Однако данный указ лишь обозначал проблему отнесения некоторых видов земель к числу федеральных, и как таковое разграничение не осуществлял. В отношении земель субъектов РФ правовое регулирование на федеральном уровне долгое время вообще отсутствовало. Поэтому в научной литературе не без некоторого сарказма отмечалось, что в собственности субъектов РФ однозначно находятся лишь земельные участки, на которых расположены здания представительного и исполнительного органа субъекта Российской Федерации. Если вы думаете, что продажа земельных участков в Ялте может быть долгой, вы заблуждаетесь, ведь мы размещаем объявления на те земельные участки в Ялте, где документы полностью готовы к сделке. Пробелы в правовом регулировании земельных отношений на федеральном уровне обусловили принятие субъектами РФ своих законов о разграничении государственной и муниципальной собственности на землю. Законодательные органы субъектов РФ попытались решить проблему детального разграничения собственности на землю несколькими путями. Так, в некоторых субъектах РФ не предпринимались попытки разграничения прав на землю. В таких регионах действовали федеральные законы и подзаконные акты, устанавливающие общие принципы разграничения земель (Волгоградская область). В ряде субъектов РФ на основании отдельных договоров и соглашений с Правительством РФ осуществлялось детальное разграничение государственных земель. Впоследствии законом субъекта РФ разграничивались его земли и муниципальные земли с последующей их государственной регистрацией (Челябинская область). Некоторые субъекты РФ объявили все государственные земли (т.е. не переданные в частную собственность) собственностью субъекта РФ с последующим выделением части земель в собственность муниципальным образованиям (Республика Татарстан). Федеральную собственность на землю и природные ресурсы отрицали, как правило, республики в составе России. Такие нормы их Конституций и законов часто становились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, признававшего их неконституционными. Указанная непростая ситуация находила свое отражение и в научных дискуссиях о форме собственности на не разграниченные земли. Так, одними авторами высказывались предложения о нормативном закреплении презумпции федеральной собственности на землю вплоть до окончания процедур разграничения государственной собственности на землю. Как отмечала Н.А. Прохорова, «такой вывод позволяет сделать тот факт, что Россия стала собственником всех земель на своей территории в результате правопреемства». Однако такой вывод не имел и не имеет подтверждения в законодательстве. Другие авторы отстаивали противоположный подход. Так, Е.С. Болтанова полагала, что поскольку «до недавнего времени в большинстве субъектов РФ разграничение земель между субъектами РФ и муниципальными образованиями не производилось, то многие земли должны признаваться принадлежащими на праве собственности соответствующим субъектам РФ. Исключение составляют земельные участки, которые были закреплены на праве собственности за гражданами и юридическими лицами, Российской Федерацией и муниципальными образованиями». Свой вклад в эту дискуссию внес и законодатель, начав принципиально новый этап в политике разграничения государственной собственности на землю в результате принятия Федерального закона от 17 июля 2001 г. «О разграничении государственной собственности на землю» и Земельного кодекса РФ. Указанные законы первоначально предусматривали как ряд безусловных оснований отнесения земельных участков к числу находящихся в собственности субъекта РФ, так перечень условий, при которых такое отнесение было возможно. К числу безусловных оснований внесения в региональный перечень земельных участков, являлось их нахождение в составе земель особо охраняемых природных территорий регионального значения (например, природных парков); земель водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; земель фонда перераспределения. Выделялось и четыре условия включения земель в региональный перечень: на этих участках должно располагаться недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов РФ; эти земельные участки предоставлены органу государственной власти субъекта РФ, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти субъектов Российской Федерации; на этих земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности субъектов Российской Федерации; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр регионального значения. Процедура разграничения государственной собственности на землю заключалась в составлении перечней земельных участков, на которые возникало, соответственно, право собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, утверждаемых распоряжениями Правительства. Однако реализация данного закона столкнулась с рядом неразрешимых проблем. Во-первых, не были определены сроки окончания процедуры разграничения государственных земель. Первоначально предполагалось, что процедура разграничения закончится к 2007 г. Однако только согласование списков отнимало около 2-2,5 лет, а аппарат правительства был в состоянии выпускать не более чем 20 списков в месяц. Таким образом, реально завершить данную процедуру возможно было только к 2030-2040 годам. Между тем, сама концепция ЗК РФ построена на предположении, что государственная собственность уже разграничена на федеральную, субъектов РФ и муниципальную. Во-вторых, практика пошла по пути приоритетного оформления права собственности на землю Российской Федерации. Распоряжения Правительства Российской Федерации о перечнях земельных участков, передаваемых в собственность Российской Федерации, готовились и утверждались в первоочередном порядке. Это вызывало у органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления опасения о реализации остаточного принципа наделения правом собственности на землю субъектов РФ и муниципальных образований и порождало многочисленные обращения в Правительство РФ и иные федеральные органы власти. В-третьих, причиной затягивания процесса разграничения публичной собственности на землю являлась сложность подготовки перечней земельных участков. Дело в том, что право собственности может возникать только на конкретный земельный участок, прошедший процедуру землеустройства и поставленный на кадастровый учет. Проведение указанных процедур, равно как и предшествующих им (инвентаризация, мониторинг, межевание и т.д.) является процессом длительным и дорогостоящим, сложным в организационном плане. В результате внесения изменений в ЗК РФ и Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в апреле 2006 г. процедура разграничения публичной собственности на землю была упрощена. В силу ст.3.1 Вводного закона в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов Российской Федерации теперь отнесены: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ; земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли. Относительно последних следует отметить, что ст.ст. 49 и 55 ЗК РФ определены условия и порядок изъятия земельных участков для государственных нужд (в том числе и нужд субъектов РФ). Кроме того, некоторые федеральные законы содержат специальные основания приобретения субъектом РФ права собственности на земельные участки. Так, согласно п.1 ст.8 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г., при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ или в случаях, установленных его законом муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. В результате такой покупки земельного участка сельскохозяйственного назначения возникает право собственности субъекта РФ на него. Упростилась и сама процедура государственной регистрации. Согласно ст. 30.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении указывается основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок. Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, утвержден Правительством РФ. Окончание процедуры разграничения государственной собственности на землю и регистрация права собственности соответствующих публичных субъектов будет иметь важнейшие правовые последствия: каждое публично-правовое образование будет распоряжаться только принадлежащим ему на праве собственности земельным участком (ст.11-13 ЗК РФ), в том числе определять порядок и размер арендной платы (п.4 ст.22), передавать свой участок в безвозмездное срочное пользование (п.1 ст. 24), предоставлять земельные участки в собственность гражданам и юридическим лицам (ст.29), осуществлять перевод земельного участка их одной категории в другую (ст.8) и т.д. Проведенный беглый анализ правового регулирования тенденций разграничения государственной собственности на земельные участки позволяет сделать следующие выводы: 1) законодательная формулировка о «разграничении» является неудачной, поскольку «государственную собственность» можно разграничить только на собственность Российской Федерации и субъектов РФ. В границы государственной собственности на землю собственность муниципальных образований не может включаться хотя бы потому, что в силу ст.12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. 2) одной из важнейших позитивных тенденций земельной реформы последних лет является уменьшение административных барьеров при реализации как права публичной (в случае с разграничением земель), так и частной собственности (типичный пример последнего – «дачная амнистия»). 3) необходимость окончательного разграничения земель между публично-правовыми образованиями заключается еще и в том, что леса и водные объекты потеряли свой прежний статус объектов недвижимости, и рассматриваются законодателем как принадлежности земельных участков. Отсюда следует, что решение вопроса о собственности на земельные участки будет означать и решение вопроса о собственности на указанные природные ресурсы, а значит способствовать дальнейшему уточнению перечня объектов, входящих в состав имущества субъекта РФ и улучшению управления ими. 4) в научной литературе иногда высказываются опасения, что разграничение государственной собственности будет способствовать не только экономической, но и, как следствие, политической самостоятельности субъектов Федерации и еще более усугубит негативную ситуацию с уже наметившимся разобщением центра и регионов. Как таковой вопрос о фактической ликвидации федерализма в России несколько выходит за рамки проблематики данной статьи. Тем не менее, заметим, что проблема разобщения центра и регионов, на наш взгляд, мало связана с разграничением собственности на землю и лежит несколько в иной плоскости, связанной с формированием в России унитарного и авторитарного государства. 5) В ежегодных посланиях Федеральному собранию Президент России неоднократно подчеркивал необходимость наведения порядка с государственной и муниципальной собственностью, причем каждый уровень власти должен иметь только то имущество, которое необходимо ему для исполнения закрепленных за ним публичных полномочий — и не более того. Необходимость реализации данной установочной позиции Президента РФ привела к выявлению весьма существенного проблема в земельном праве, связанного с отсутствием механизма перераспределения земель, находящихся в собственности одного публично-правового образования, к другому. Эта неопределенность была отчасти разрешена после обращения с запросом в Конституционный суд РФ. Последний разъяснил, что порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность и собственность субъектов РФ имущества, находящегося в муниципальной собственности, в связи с разграничением полномочий между данными уровнями публичной власти, предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, а также согласованных действий сторон. В одностороннем порядке принятие таких решений не допустимо. Хотя данная правовая позиция Конституционного Суда РФ прямо не посвящена земле, на наш взгляд, заложенный в ней принцип требует скорейшей реализации посредством внесения в Земельный кодекс РФ изменений, четко регламентирующих указанные процедуры.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (8) 2009
| следующая > |
Разграничение государственной собственности на землю
Согласно п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, не разграниченной на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, в том числе предоставление таких земельных участков в частную собственность или аренду, в настоящее время согласно федеральному законодательству осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, в зависимости от нахождения соответствующего земельного участка на территории того или иного муниципального района или городского округа, за исключением случаев, прямо установленных федеральным законодательством.
Согласно ст. 215 Гражданского кодекса РФ под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Неразграниченная государственная собственность на землю — это земли, о которых в ЕГРП не внесены записи о регистрации права собственности. Остальным землям для разграничения и отнесения их к муниципальным, федеральным и землям субъекта РФ необходима регистрация ЕГРП о праве собственности на эти участки. Это главное отличие.
Органам местного самоуправления дается право распоряжения неразграниченной государственной собственностью на землю до ее полного разграничения.
Неразграниченная государственная собственность на землю обладает своим порядком предоставления юридическим лицам и гражданам в собственность. Каждый полученный участок земли должен пройти процедуру государственного кадастрового учета, после чего владельцу выдается свидетельство права собственности.
В случае отсутствия оснований для отнесения земельного участка к собственности РФ, собственности субъекта РФ или муниципального образования, соответствующий участок подлежит отнесению к неразграниченной государственной собственности. Отсутствие государственной регистрации права собственности на такие участки не является препятствием для осуществления распоряжения ими.
Эволюция концепции государственной собственности на землю
Законодатель признает землю и другие природные ресурсы основой жизнедеятельности народов России: соответствующие положения отображены в ст. 9 Конституции РФ. Официальная правовая доктрина советского периода относила землю, недра, воды и живую природу в их естественном состоянии к народному достоянию.
Ст. 10 Конституции СССР 1977 года декларировала неотъемлемое право народов владеть, пользоваться и распоряжаться землями, на которых они проживают. Земельный фонд находился в ведении Советов народных депутатов, наделенных полномочиями передавать их гражданам, предприятиям и учреждениям исключительно в пользование.
Постулаты советского права:
- признание земли и других природных ресурсов объектом исключительной госсобственности;
- общность земельных ресурсов, абсолютная публичность их правового режима;
- непризнание возможности нахождения земель, недвижимости, средств производства в руках частных собственников;
- изъятие земельных участков из гражданского оборота.
После смены государственного строя идеологическая концепция, в которой земля одновременно признавалась достоянием народа и собственностью государства, была подвергнута критике. Ведь очевидно, что государство и народ нельзя отождествлять. Многие цивилисты и вовсе заявляют о бессодержательности такой категории как «народное достояние».
Между тем, советский подход отражает особую значимость земельного фонда для развития государства и общества. Нельзя отрицать, что принятие решений в отношении земельных участков требует учета не только частных, но и публичных интересов. Сегодня просматриваются предпосылки к формированию качественно новой модели госсобственности и общественного достояния, не отрицающих друг друга.
Виды государственной собственности на землю
Исключительная государственная собственность на землю на территории современной РФ возникла в 1917 году, в связи с принятием II Всероссийским съездом Советов Декрета «О земле». Весь земельный фонд в границах СССР признавался единым неделимым объектом госсобственности. Он не был разграничен между административно-территориальными единицами того времени (республиками, областями, краями).
Муниципальная собственность как правовое явление появилось в России относительно недавно. Сегодня госсобственность на землю нельзя отождествлять с муниципальной. Виды госсобственности согласно праву:
- общефедеральная;
- субъектов РФ.
На практике существует третий вид – «общая», физически и юридически неразграниченная госсобственность. Словосочетание «государственная собственность» применительно к земле в разных ситуациях может подразумевать:
- родовое понятие (общефедеральную собственность + субъектную собственность);
- неразграниченную, существующую только де-факто госсобственность.
Госсобственность любого из видов может возникать:
- по основаниям, оговоренным федеральным законодательством;
- вследствие разграничения госсобственности;
- по основаниям, предусмотренным ГК РФ: купля, мена, наследование, дарение, перераспределение, изъятие для публичных нужд.
В отношении городов федерального значения Москвы, Петербурга и Севастополя действуют специальные правила. Отказ частного владельца от участка, находящегося в пределах одного их названных субъектов РФ, влечет его переход в распоряжение города. Городские власти Москвы, Петербурга и Севастополя вправе установить, что в случае отказа участок переходит непосредственно в собственность муниципалитета, на территории которого он расположен.
Ст. 18 ЗК РФ предполагает возможность безвозмездной передачи федеральных земель в собственность субъектов РФ. Обратная ситуация невозможна. Что до возмездной передачи, то субъекты РФ и центральное правительство вольны заключать сделки по этому поводу в пределах своей компетенции.
Порядок разграничения госземли
Государственная земля разграничивается строго на безвозмездной основе и строго в соответствии с российским законодательством. Земля, находящаяся в «частных руках» не подлежит никакому разграничению и передаче от собственника государству (кроме случаев вынесения судебного решения, о чем уже говорилось).
Существует 3 временных этапа развития правоотношений по разграничению госземель.
- До принятия №101-ФЗ земля разграничивалась на основании договоров между РФ и регионами. Однако при наличии договорных взаимоотношений между двумя уровнями власти, невозможно было принять ряд важных законов (Лесной кодекс РФ, по которому все лесные участки – это собственность федеральная).
- Во время действия №101-ФЗ. В этом законе не было четкой концепции того, как разграничивать госземли из-за длительности этой процедуры и плохой развитости госкадастра земельных участков.
- С 01.07.2006 года было оформлено право РФ на землю принятием федерального закона – №137-Ф3 от 25.10.2001г. «О введении в действие Земельного Кодекса РФ».
Он четко установил, какие земли отнесены к федеральной собственности.
На сегодня процесс разграничения выглядит следующим образом.
Соответствующим исполнительным органом госвласти или органа муниципалитета подается заявление о предоставлении земли субъекту РФ или муниципалитету в собственность, с указанием конкретного основания возникновения такого права. Пакет документов подается в орган госрегистрации права собственности – Росреестр.
Например, основанием может быть нахождение на земельном наделе недвижимости, принадлежащей на праве собственности субъекту или муниципалитету.
В таком случае в регистрирующий орган предоставляется правоустанавливающий документ на этот объект недвижимости и кадастровый план надела, на котором видно, что здание там находится.
Критериями для отнесения того или иного участка к федеральной, региональной или местной собственности являются:
- расположение на земельном наделе зданий, строений, сооружений, отнесенных к собственности либо Российской Федерации, либо субъекта РФ, либо муниципалитета;
- передача участков или органам власти (федеральной, региональной, местной) или госпредприятиям, некоммерческим организациям, которые были созданы соответствующими органами;
- другие случаи, прямо прописанные в законе.
Исключительно к госсобственности п. 4 ст. 87 ЗК РФ относит земли промышленности, а также иного спецназначения. Это, к примеру, те, что заняты: энергетическими системами, объектами атомной энергии, информатики и связи, обороны и безопасности страны, космической деятельности и др.
Конституционные положения
Понятие государственной собственности на землю, а также правила ее оборота установлены в ряде положений Основного Закона. К ним, в частности, относят:
- Ст. 72, п. 1, подп. «г». В нем сказано, что разграничение государственной собственности находится в общем ведении страны и ее субъектов. В соответствии с этим издаются законопроекты и принимаются на их основании прочие нормативные акты. При этом последние не должны находиться в противоречии с ФЗ. При несоответствии действует ст. 76 Конституции.
- Ст. 35, п. 3. Его положения говорят о невозможности лишения кого бы то ни было его имущества, кроме как по судебному решению. Принудительное отчуждение в пользу государства допускается с соблюдением определенных условий. В частности, должно быть обеспечено равноценное и предварительное возмещение. Что касается рассматриваемой темы, то право государственной собственности на землю не должно ущемлять интересы юридических лиц и граждан – владельцев наделов.